Rekabet Kurulundan Bir İş Gücü Piyasası Kararı Daha: İlaç Sektöründe Çalışan Ayartmama Anlaşmaları ve Rekabete Hassas Bilgi Değişimi

1. Dosya Evreleri

Kurum’a yapılan şikayet; AbbVie’nin satış temsilcileri aracılığıyla rakip teşebbüslerin çalıştığı hastane, hekim ve hasta gruplarına ilişkin bilgileri WhatsApp üzerinden elde ettiği ve bunların “Tahmini Yeni Hasta” sistemi altında kayıt altına alındığı, Hepatit-C tedavisinde kullanılan Maviret ürünüyle hâkim durumda olduğu, rakiplerin pazara girişini engelleyici aksiyonlar aldığı, hekimlere honorarium veya danışma kurulu ödemeleri yapıldığı ve sektördeki rakip teşebbüslerle çalışan ayartmamaya yönelik centilmenlik anlaşmaları kurulduğu iddialarını içermektedir.

İddialar üzerine Kurul, AbbVie hakkında önaraştırma açılmasına karar vermiş; 21.06.2023 tarihinde şikayette bulunan taraf ile yapılan toplantının ardından 03.08.2023 tarihinde yedi teşebbüs ile bir teşebbüs birliği önaraştırmaya dâhil edilmiştir.

20.09.2023 tarihinde gerçekleştirilen yerinde incelemelerin ardından Kurul, AbbVie’nin de aralarında bulunduğu 19 teşebbüs hakkında soruşturma açılmasına karar vermiş; ardından ek bulgular doğrultusunda soruşturma kapsamı genişletilerek soruşturma açılan teşebbüs sayısı 30’a ulaşmıştır. Soruşturma süresi 04.04.2024 tarihinde altı ay uzatılmıştır. Bu süreçte Abdi İbrahim İlaç San. ve Tic. AŞ (“Abdi İbrahim”), Glaxosmithkline İlaçları San. ve Tic. AŞ (“GSK”), Bilim İlaç Sanayii ve Tic. AŞ (“Bilim”), A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite S.r.l. (“Menarini”), Drogsan İlaçları San. ve Tic. AŞ (“Drogsan”) ve Genveon İlaç San. ve Tic. AŞ (“Genveon”) uzlaşma yoluna gitmiştir. AstraZeneca İlaç Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. (“AstraZeneca”), Sifi İlaç AŞ ve Novo Nordisk Sağlık Ürünleri Ticaret Ltd. Şti. (“Novo Nordisk”) uzlaşma başvurularını süreç içinde geri çekmiş; Abdi İbrahim ve Merck İlaç Ecza ve Kimya Ticaret AŞ (“Merck”) tarafından yapılan taahhüt başvuruları ise dosya konusu rekabet sorunlarının açık ve ağır ihlal niteliği taşıması gerekçesiyle reddedilmiştir. Soruşturma Raporu ve 07.03.2025 tarihli Ek Yazılı Görüş’ün taraflara tebliğinin ardından 02.09.2025 tarihinde sözlü savunma toplantısı yapılmış; Kurul, 11.09.2025 tarihinde nihai kararını tesis etmiştir.

2. İlgili Ürün Pazarı ve İlgili Coğrafi Pazar

Dosya kapsamında iki ayrı pazar analizi ortaya konmuştur. Bunun nedeni; 4. madde kapsamındaki iddiaların etkilerini esas olarak iş gücü piyasasında doğurması, AbbVie’nin hâkim durumunu kötüye kullandığı iddialarının ise belirli beşeri ilaç ürün pazarlarına dair olmasıdır.

4. madde iddiaları bakımından Kurul, iş gücü piyasasında rakip kavramının teşebbüslerin ürün çıktılarından bağımsız olarak aynı çalışanı işe almak için rekabet eden her bir teşebbüsü kapsadığını ifade etmiş; soruşturma taraflarının çoğunluğunun hem çıktı pazarında hem de iş gücü pazarında rakip konumda bulunduğu ikili bir yapının ortaya çıktığını tespit etmiştir. Alternatif pazar tanımlarının değerlendirmeyi değiştirmeyeceği gerekçesiyle 4. madde iddiaları bakımından kesin bir ilgili ürün pazarı tanımı yapılmamıştır.

6. madde iddiaları bakımından ilgili ürün pazarı, Avrupa Komisyonu ve Kurul içtihadı çerçevesinde ATC sınıflandırması temelinde belirlenmiştir. Şikâyetin merkezindeki Maviret bakımından ATC-3 düzeyindeki pazar tanımının eksik kalacağı değerlendirilerek ilgili ürün pazarı ATC-4 düzeyinde “J05AP: HCV (Hepatit C Virüsü) Enfeksiyonlarının Tedavisi İçin Antiviraller” olarak belirlenmiş; bu pazarda yalnızca AbbVie (Maviret ile selefi Viekirax-Exviera) ile Gilead Sciences İlaç Ticaret Ltd. Şti.’nin (“Gilead”) ürünleri (Vosevi, Harvoni, Sovaldi) bulunmaktadır. Skyrizi bakımından ATC-3 düzeyinde “D05B”, Venclyxto bakımından “L01X” ve Humira bakımından “L04B” pazar tanımı yapılmıştır. 6. madde iddiaları bakımından ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak belirlenmiştir.

Soruşturma kapsamında 30 teşebbüse ait yerinde incelemelerde 100’ün üzerinde bulgu elde edilmiş olup bulgular büyük ölçüde e-posta yazışmaları, WhatsApp ve Teams görüşmeleri ile çalışan bilgisayarlarındaki transfer kriterleri tabloları ve insan kaynakları (“İK”) iç notlarından oluşmaktadır.

3. Çalışan Ayartmama Anlaşmalarına İlişkin Teorik Çerçeve ve Kurul Değerlendirmesi

3.1. Teorik Çerçeve

Kurul, çalışan ayartmama anlaşmalarını emek için rekabet halinde olan teşebbüslerin birbirlerinin çalışanlarını istihdam etmemeye yönelik doğrudan veya dolaylı olarak yaptıkları anlaşmalar olarak tanımlamış; çalışan hareketliliğinin suni olarak düşürülmesinin iş gücü pazarında dengeyi bozarak çalışanların pazarlık gücünü zayıflattığı, pazar yapısının monopson veya oligopson niteliğe bürünmesine (bir diğer deyişle, pazarda yalnızca bir veya birkaç alıcı bulunmasına) yol açtığı ve ücret ile üretkenlik arasındaki bağı kopardığı değerlendirilmiştir.

Kurul, Konteyner Şoförleri^[3] kararına atıfla bu anlaşmaların pazarın alım veya satım tarafında bulunmaları farklılığı dışında müşteri/pazar paylaşımı ve ücret/fiyat tespiti anlaşmalarıyla temel bir farklılığı bulunmadığını; Bfit^[4], İzmir Konteyner^[5] ve Hastane^[6] kararlarında ise yatay pazar paylaşımı anlaşmalarına benzer rekabet karşıtı etkiler doğurduğunu ifade etmiştir. Kurul, bu anlaşmaların amaç bakımından ihlal niteliği taşıdığı ve açık ihlaller olarak muafiyet koşullarını sağlayamayacağı sonucuna ulaşmıştır.

3.2. Kurul’un Değerlendirmeleri

Kurul, 4. madde çerçevesinde 10 teşebbüsün (Adeka, Argis, Arven, Berko, Farmatek, Helba, İlko, Sanovel, Santa Farma ve Servier) çalışan ayartmamaya yönelik anlaşmalara taraf olduğunu tespit etmiştir. İhlalin merkezindeki teşebbüsler bakımından Sanovel ve Abdi İbrahim öne çıkmakta; Sanovel’in Abdi İbrahim, Bilim, Berko, Genveon, İlko ve Santa Farma olmak üzere altı ayrı teşebbüsle çalışan ayartmamaya yönelik anlaşmaya taraf olduğu, Abdi İbrahim’in ise uzlaşma yoluyla soruşturmayı sonlandırmakla birlikte Adeka, Berko, İlko, Sanovel ve Servier’in ihlal kararlarında anlaşmanın karşı tarafı olarak yer aldığı tespit edilmiştir. İhlal tespitlerinin tamamı teşebbüsler arasındaki taraflı anlaşmalara dayandırılmış olup tek bir geniş kapsamlı çok taraflı anlaşma yerine birbirine bağlanmış bir ikili ilişkiler ağı tespit edilmiştir. Bulguların tarih aralığı 29.03.2013 ile 02.11.2023 arasında olup teşebbüsler bazında ihlal süreleri 5 ay ile yaklaşık 10 yıl arasında değişmektedir.

Kurul, bulgularda teşebbüslerin aralarındaki anlaşmaları büyük ölçüde “centilmenlik anlaşması” terminolojisiyle nitelendirdiklerini tespit etmiş; söz konusu anlaşmaların önemli bir kısmının yazılı olmayıp sözlü/zımni mahiyette yürütüldüğünü, nitekim Abdi İbrahim çalışanları arasındaki bir e-postada anlaşmanın “yazılı bir centilmenlik anlaşması yok ancak, herkesin bildiği üzere sözlü bir anlaşma mevcut” şeklinde tarif edildiğini belirtmiştir. Bulguların büyük bölümü insan kaynakları departmanlarındaki iç yazışmalardan, “yasaklı firma” ya da “kısıtlı firma” listelerinden, transfer kriteri tablolarından ve WhatsApp grup yazışmalarından oluşmakta; özellikle Abdi İbrahim’in “Centilmenlik Anlaşması Kapsamında Yasaklı Firmalar” başlıklı listeler tuttuğu ve adayların bu listelere göre elendiği tespit edilmiştir. Anlaşmaların uygulanmasında aday özgeçmişlerinin centilmenlik anlaşması listesi nedeniyle uzun listeden çıkarıldığı, görüşme aşamasında karşı tarafa danışılarak transfer kararı verildiği ve karşılıklı izin sistemi çerçevesinde bazı transferlere onay verilirken bazılarının engellendiği örnekler yer almaktadır.

Kurul, bulgularda işe alım ve insan kaynakları danışmanlık firmalarının da süreçte rol aldığını tespit etmiştir. Michael Page International Nem İstihdam Danışmanlığı Ltd. Şti.’nin Daiichi-Sankyo ile yaptığı sözleşme kapsamında üç ay süreyle Daiichi-Sankyo çalışanlarına ulaşmama yönündeki iç duyurusu ve “off-limit” firma uygulamalarına yönelik koordinasyonu bu kapsamda değerlendirilmiş; Farmacity, Wanted ve Workshop Turkey gibi danışmanlık firmalarının da müşterileri olan ilaç teşebbüslerinin centilmenlik anlaşması kapsamındaki firmalarına yönelik kısıtlamaları uygulamak suretiyle ihlale aracılık ettikleri yönündeki bulgular, teşebbüslere ait ihlal tespitlerine dayanak yapılmıştır.

Kurul, çalışan ayartmama anlaşmalarını mülga Yönetmelik uyarınca kartel tanımı kapsamında, yeni Yönetmelik uyarınca açık ve ağır ihlal niteliğinde değerlendirmiş; rekabete hassas bilgi değişimini ise Amgen ve AstraZeneca özelinde açıkça mülga Yönetmelik’in “diğer ihlaller” kategorisinde değerlendirmiştir.

4. Rekabete Hassas Bilgi Değişimine İlişkin Teorik Çerçeve ve Kurul Değerlendirmesi

4.1. Teorik Çerçeve

Kurul, rekabet hukukunda bilgi değişimini aynı pazarda faaliyet gösteren oyuncuların tek taraflı veya karşılıklı olarak rakiplerin stratejik davranışlarına etki eden veya etme potansiyeli bulunan ticari bilgilerin paylaşılması olarak tanımlamış; söz konusu paylaşımların rekabeti sınırlayıcı, koordinasyon doğurucu veya uygulanmakta olan bir kartel anlaşmasının takibini kolaylaştırıcı etkilere sahip olabileceğini ifade etmiştir. Bilgi değişiminin sonuç doğurması bakımından pazarın yoğunlaşma derecesi, şeffaflığı ve istikrarı kadar paylaşılan bilginin niteliği de etkilidir; Yatay İşbirliği Kılavuzu uyarınca fiyat ve miktara ilişkin bilgilerin stratejik niteliği en yüksek bilgiler olduğu, geçmiş tarihli ve toplulaştırılmış veri paylaşımının rekabeti kısıtlama olasılığının güncel ve teşebbüs bazlı veri paylaşımına kıyasla daha düşük olduğu belirtilmektedir. Tek taraflı paylaşımlarda rakibine bilgi gönderilen teşebbüsün açıkça karşı çıkma yükümlülüğünü yerine getirmediği durumda bilgiyi kabul ettiği varsayılmaktadır.

4.2. Kurul’un Değerlendirmeleri

Kurul, 8 teşebbüsün (Amgen, AstraZeneca, Merck, Novartis, Novo Nordisk, Pfizer, Sanofi ve Sanovel) rekabete hassas bilgi değişiminde bulunduğunu tespit etmiştir. Tespitler iki ayrı küme halinde incelenmiş; birinci küme inovatör ilaç firmalarının insan kaynakları yöneticileri arasında 2023 yılı Temmuz ayında gerçekleşen çok taraflı bilgi paylaşımı, ikinci küme ise Menarini’nin sektördeki bazı teşebbüslerle gerçekleştirdiği ikili bilgi paylaşımları olarak ele alınmıştır.

Birinci kümeye ilişkin tespit özellikle bir bulgu üzerinden somutlaştırılmıştır: Bu bulgu; 11.07.2023’te GSK İK Servisleri Lideri tarafından Amgen, AstraZeneca, Merck, Novartis, Novo Nordisk, Pfizer ve Sanofi’nin insan kaynakları yöneticilerine “catch-up notes” başlıklı bir e-posta ile birlikte Excel formatında gönderilen bir tablodur. Söz konusu tabloda teşebbüslere ait olağan zam dönemi öncesi ve sonrası yapılan zam oranları, planlanan ek dönem zam oranı ve genel toplam zam oranı bilgileri ile günlük net yemek ödeneğine ilişkin “Meal Allowance” bölümü yer almıştır. Kurul, açıklama notlarında “Eylül zam oranı onaylandı”, “Onaylar Ağustos ayında alınabilir ancak Temmuz ayından itibaren geriye dönük olarak uygulanacaktır” ve “Ek maaş zammı oranı, benchmark sonuçlarına göre belirlenecektir” gibi geleceğe yönelik stratejik kararları yansıtan ifadelerin yer aldığını; paylaşıma konu bilgilerin güncel ve/veya geleceğe yönelik veriler olduğunu ve maaşların belirlenmesi konusunda yetkili olan insan kaynakları yöneticileri arasında gerçekleştiğini değerlendirmiştir. Bu e-postanın göndericisi GSK, uzlaşma yoluna gitmiştir.

Kurul, bu e-postanın alıcıları arasında yer almayan AbbVie bakımından söz konusu belgeye dayalı bir ihlal tespit etmemiştir. Merck ile AbbVie arasında ikili nitelikte diğer bir bulgu bakımından ise paylaşım tarihi itibarıyla AbbVie’nin ilgili zam oranlarının çalışanlara duyurulmuş ve bilginin kamuya açık nitelik kazanmış olduğu değerlendirilerek ihlal tespit edilmemiştir.

İkinci kümede yer alan Menarini’ye ilişkin ikili bilgi değişimleri bakımından Kurul, iki bulgu üzerinden değerlendirme yapmıştır: Bir bulguda, 08.03.2022 tarihli Menarini iç yazışmasında sektördeki bazı teşebbüslerin maaş zam oranlarına ilişkin bilgilerin yer aldığı bir tablo tespit edilmiş; diğer bir bulguda ise 02.12.2022 tarihinde Merck ile Menarini arasında 2023 yılı için planlanan ücret artış oranlarına yönelik bir yazışma yer almıştır. Kurul, paylaşımlara konu bilgilerin niteliği ve sektörde yapılacak maaş zam oranlarına yönelik baskılayıcı etki doğurma potansiyeli gibi unsurları dikkate alarak Sanovel ile Menarini ve Merck ile Menarini arasında rekabete hassas bilgi değişimi olduğunu değerlendirmiştir. Menarini, uzlaşma yoluna gitmiştir.

Kurul, bilgi değişimine konu bilgilerin maaş zam oranları ile yan haklara ilişkin “emeğin fiyatı” niteliği taşıyan stratejik veriler olduğunu; geleceğe yönelik stratejik bilgi paylaşımının rakiplerin maliyetlerinin benzeşmesine, pazarın şeffaflaşmasına ve böylece rekabetin kısıtlanmasına yol açtığını ifade etmiş; eylemlerin amaç bakımından rekabeti kısıtlayan bir nitelik taşıdığı sonucuna varmıştır. Kurul, Amgen ve AstraZeneca özelinde söz konusu davranışların mülga Ceza Yönetmeliği kapsamında “diğer ihlaller” kategorisinde değerlendirildiğini açıkça ifade etmiştir. Bilgi değişimi nedeniyle ihlal tespit edilen sekiz teşebbüsten yedisi yalnızca bilgi değişimi kapsamında ihlale konu olmuş; Sanovel ise hem çalışan ayartmama hem rekabete hassas bilgi değişimi nedeniyle ihlal tespit edilen tek teşebbüs olarak öne çıkmıştır. Sanovel’in Menarini ile gerçekleştirdiği bilgi değişimi, Kurul tarafından çalışan ayartmamaya yönelik aynı ihlalin parçası/uzantısı olarak değerlendirilmiş ve bu çerçevede mülga Ceza Yönetmeliği kapsamında kartel tanımı içerisinde sınıflandırılmıştır^[7].

5. Kurul’un AbbVie Hakkındaki Değerlendirmesi

4. Madde Değerlendirmesi: Kurul, AbbVie’nin 4. maddeyi ihlal edip etmediğini ikili ve çok taraflı ilişkiler bakımından değerlendirmiş; tüm değerlendirmeler bakımından ihlal tespit edilemediğine oybirliği ile karar vermiştir. Bu sonuca ulaşılırken halefiyet ilkesi belirleyici bir rol oynamıştır: AbbVie’nin Allergan plc’nin tek kontrolünü devraldığı işlemin kapanışı 01.08.2023 tarihinde gerçekleştiğinden AbbVie, bu tarih öncesindeki Allergan kaynaklı bulgulardan külli halef sıfatıyla sorumlu tutulabilmektedir.

AbbVie ile Johnson & Johnson arasındaki yazışmalarda iletişimin çalışan transferinin engellenmesine değil meşru ticari görüşme mahiyetine işaret ettiği; AbbVie ile Pfizer arasında paylaşılan iskonto bilgisinin SGK tarafından her hafta kamuya açık olarak yayımlanması nedeniyle stratejik bir bilgi teşkil etmediği; AbbVie ile Menarini arasındaki zam bilgisinin paylaşım tarihi itibarıyla AbbVie’nin çalışanlarına duyurulmuş olduğu ve kamuya açık kaynaklardan elde edilebileceği değerlendirilmiştir. AbbVie ile GSK arasındaki “off-limit” yazışmalarının yalnızca GSK’nın tek taraflı iradesini yansıttığı; AbbVie’nin GSK tarafından gönderilen yazışmadaki çok taraflı bilgi değişiminin alıcısı konumunda bulunmadığı ve Merck ile AbbVie arasındaki yazışma döneminde ilgili bilginin kamuya açıklanmış olduğu da tespit edilmiştir. Bu farklı gerekçelere dayanılarak AbbVie hakkında 4. madde kapsamında bir ihlal tespit edilememiştir.

6. Madde Değerlendirmesi: Hâkim durum değerlendirmesi AbbVie’nin dört ürünü (Maviret, Skyrizi, Venclyxto ve Humira) bakımından ayrı ayrı yapılmıştır. Skyrizi, Venclyxto ve Humira’nın yer aldığı pazarlarda AbbVie’nin pazar payı, rakiplerinin konumu ve pazarın yapısı dikkate alınarak hâkim durumda olmadığı değerlendirilmiş; bu üç ürün bakımından kötüye kullanma iddiaları ayrıntılı incelenmemiştir. Maviret bakımından ise pazara giriş engellerinin yüksek olduğu (patent koruması, AR-GE maliyetleri, ruhsatlandırma süreci), SGK’nın alıcı gücünün kamu sağlık hizmeti sunma yükümlülüğü nedeniyle hâkim durumu ortadan kaldıracak düzeyde olmadığı ve 2018-2024 dönemine ait pazar paylarıyla birlikte Gilead’ın hepatoloji pazarındaki tanıtım faaliyetlerini sonlandırmış olması da değerlendirilerek AbbVie’nin ATC-4 düzeyinde J05AP: Hepatit C Antiviralleri pazarında hâkim durumda olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Kötüye kullanma iddiaları bakımından honorarium ödemeleri ve tıbbi cihaz bağışlarının Beşeri Tıbbi Ürünlerin Tanıtım Faaliyetleri Hakkında Yönetmelik ile ilgili mevzuat çerçevesinde Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu (TİTCK) bildirim yükümlülükleri kapsamında ve “adil piyasa değeri” esas alınarak yasal zemin içerisinde gerçekleştirildiği, AbbVie’nin global FairPay sistemini kullandığı tespit edilmiştir. TYH ve VEEVA sistemleri aracılığıyla hasta verisi toplandığı iddiası bakımından SGK’nın hasta bazlı bilgileri firmalarla paylaşmadığı; rakip teşebbüslerin Erken Erişim Programı formlarına ulaşıldığına ya da 2018 yılındaki Humira tanıtım toplantısında hastalara doğrudan ulaşıldığına ilişkin iddiaları destekleyen bulgu elde edilemediği değerlendirilmiştir. Bu çerçevede AbbVie’nin Maviret bakımından 2018-2024 dönemi için hâkim durumda olduğu tespit edilmekle birlikte; hâkim durumunu kötüye kullandığına ilişkin bir değerlendirme yapılamayacağı sonucuna oybirliği ile varılmıştır.

6. İdari Para Cezası ve Farklı Gerekçe

Kurul, 4. maddeyi ihlal ettiği tespit edilen 17 teşebbüse 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca idari para cezası uygulanmasına oybirliği ile karar vermiştir. Hesaplamada esas alınacak yönetmelik bakımından Kurul; 27.12.2024 tarih ve 32765 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan yeni Ceza Yönetmeliği ile 15.02.2009 tarihli mülga Ceza Yönetmeliği arasında her teşebbüs özelinde hangi yönetmeliğin lehe olacağı hususunda değerlendirme yapmış; 16 teşebbüs bakımından yeni Yönetmelik, Adeka bakımından ise mülga Yönetmelik uygulanmıştır.

Kurul, çalışan ayartmama anlaşmalarını mülga Yönetmelik uyarınca kartel tanımı kapsamında, yeni Yönetmelik uyarınca açık ve ağır ihlal niteliğinde değerlendirmiş; rekabete hassas bilgi değişimini ise mülga Yönetmelik’in “diğer ihlaller” kategorisinde ele almıştır.

En yüksek idari para cezası, hem çalışan ayartmama hem de rekabete hassas bilgi değişimi ihlali tespit edilen ve ihlal süresi 9 yıl 11 ay 23 gün olarak hesaplanan Sanovel’e 79.358.342,19 TL olarak verilmiştir. Bunu Pfizer (20.363.501,34 TL), Novartis (19.554.056,54 TL), Novo Nordisk (19.225.680,77 TL), Santa Farma (17.191.867,98 TL), AstraZeneca (14.679.230,66 TL), İlko (13.132.372,14 TL) ve Sanofi (12.070.002,93 TL) takip etmiştir. Berko’ya 10.658.807,35 TL, Servier’e 8.073.099,54 TL, Farmatek’e 7.157.257,09 TL, Adeka’ya 6.868.687,93 TL ve Merck’e 5.487.779,23 TL idari para cezası uygulanmış; Amgen (4.328.669,34 TL), Arven (3.005.872,07 TL), Helba (2.006.516,55 TL) ve Argis (1.639.559,26 TL) daha düşük tutarlarda idari para cezasına çarptırılmıştır.

Farklı Gerekçe: Kurul Üyesi Hasan Hüseyin Ünlü, ihlal tespitleri ve teşebbüslere idari para cezası uygulanması gerektiği yönündeki çoğunluk görüşüne katılmakla birlikte, idari para cezasının hesaplanmasına ilişkin yönteme katılmadığını farklı gerekçesinde belirtmiştir. Ünlü, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ile Ceza Yönetmeliği’nin 3. maddesinin (f) bendindeki yıllık gayri safi gelir tanımına atıf yaparak Kurul’un yaygın uygulamasının ve istikrarlı yargı içtihadının idari para cezası hesabında tek düzen hesap planındaki net satışların esas alınması yönünde olduğunu ifade etmiştir. Görüşünü Danıştay 13. Dairesinin Hes Hacılar Elektrik kararına, Danıştay 10. Dairesinin Pak Gıda kararına ve Danıştay 13. Dairesinin Toprak Seniteri kararına dayandıran Ünlü; söz konusu kararlarda Danıştayın idari para cezası hesabında net satışların matrah olarak alınması gerektiğini açık şekilde ifade ettiğini belirterek, dosya konusu ihlalin iş gücüne ilişkin olmasından hareketle çalışan maliyetlerinin ciro içerisindeki oranı dikkate alınarak yapılan hesaplama yöntemine katılmadığını ifade etmiştir. Bu yaklaşım, Ünlü’nün 26.07.2023 tarihli ve 23-34/649-218 sayılı bir diğer iş gücü kararındaki karşı oyunda dile getirdiği itirazın bir devamı niteliğindedir^[8].

Sonuç

Kurul 11.09.2025 tarihli kararıyla, ilaç sektöründe faaliyet gösteren 17 teşebbüsün 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiğini oybirliği ile tespit etmiştir. Tespit edilen ihlaller iki ayrı kategoride toplanmaktadır: çoğunluğu yerli ilaç üreticilerinden oluşan 10 teşebbüsün ikili ilişkiler ağı içerisinde gerçekleştirdiği çalışan ayartmamaya yönelik centilmenlik anlaşmaları ile çoğunluğu çok uluslu inovatör ilaç firmalarından oluşan 8 teşebbüsün maaş zam oranları ve yan haklara ilişkin rekabete hassas bilgi değişimi. Hakkında soruşturma yürütülen 30 teşebbüsün 17’si bakımından 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin ihlal edildiği tespit edilmiş; AbbVie ile diğer 12 teşebbüs bakımından herhangi bir ihlal tespit edilememiştir. Bu süreçten bağımsız olarak Abdi İbrahim, Bilim, Drogsan, Genveon, GSK ve Menarini ile yürütülen uzlaşma süreçleri Kurul kararlarıyla daha önce sonuçlandırılmıştır.

Karar, iş gücü piyasalarında rekabet hukuku uygulamasının Kurul’un Konteyner Şoförleri, Bfit, İzmir Konteyner ve Hastane kararlarıyla şekillenen içtihat geleneğini ilaç sektörü özelinde önemli bir genişlemeyle sürdürdüğünü ortaya koymakta; özellikle “centilmenlik anlaşması” terminolojisinin sektörde nasıl içselleştirildiğini ve insan kaynakları departmanlarının “yasaklı firma” listeleri, transfer kriterleri tabloları ve karşılıklı izin sistemleri aracılığıyla bu anlaşmaları nasıl uyguladığını dokümante etmesi bakımından ışık tutucu nitelik taşımaktadır. Çalışan ayartmama anlaşmalarının amaç bakımından açık ve ağır ihlal olarak kartel kategorisinde değerlendirilmesi, rekabete hassas bilgi değişiminin ise Amgen ve AstraZeneca özelinde açıkça mülga Ceza Yönetmeliği kapsamında diğer ihlaller kategorisinde ele alınması, iki ihlal türü arasındaki hukuki nitelendirme farkını ve dolayısıyla idari para cezası matrahını etkileyen yaklaşımı netleştirmektedir.

Ünlü’nün matrah hesaplama yöntemine ilişkin farklı gerekçesi ise Danıştay içtihadındaki net satış esaslı yaklaşımı gündeme getirmek suretiyle Kurul’un ileride benzer dosyalarda ceza matrahını nasıl belirleyeceğine ilişkin önemli bir tartışmanın altını yeniden çizmektedir.

İlaç sektörüne ilişkin bu kararın ardından, iş gücü piyasalarındaki rekabet ihlallerinin farklı sektörler özelinde Kurul’un gündeminde yer tutmaya devam etmesi beklenmektedir.

[1] Avukat Gülce Korkmaz Erdem, Baş | Legal’in rekabet hukuku danışmanıdır. Bilkent Üniversitesi’nde yüksek lisansını tamamlamış olup, Joachim Herz Vakfı bursuyla Lüneburg Leuphana Üniversitesi (Almanya) Hukuk Fakültesi’nde rekabet hukuku alanında doktora çalışmalarına devam etmektedir.

[2] Kurul’un 11.09.2025 tarihli ve 25-34/810-474 sayılı gerekçeli kararı için bkz.

[3] Kurul’un 02.01.2020 tarihli ve 20-01/3-2 sayılı kararı.

[4] Kurul’un 07.02.2019 tarih ve 19-06/64-27 sayılı kararı.

[5] Kurul’un 02.04.2020 tarih ve 20-18/248-118 sayılı kararı.

[6] Kurul’un 24.02.2022 tarih ve 22-10/152-62 sayılı kararı.

[7] Rekabet Kurumunun Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik (uygulamadaki adı ile “Ceza Yönetmeliği”), 27 Aralık 2024 tarih ve 32765 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanan yeni versiyonu ile güncellenmiştir. Yeni Ceza Yönetmeliği ile, temel para cezası oranının (aslında 4054 Sayılı Kanun’da yeri olmayan) “kartel” ve “diğer ihlaller” ayrımına bağlı olarak belirlendiği yaklaşımdan vazgeçilmiştir. Dolayısıyla, temel para cezası oranının belirlenmesinde “kartel” ve “diğer ihlaller” ayrımına bağlı olarak getirilmiş olan alt ve üst sınırlar da kaldırılmış, özellikle ihlalin niteliğinin ve rekabet üzerindeki olumsuz etkisinin dikkate alındığı yeni bir yöntem benimsenmiştir. Değişiklikler hakkında kapsamlı incelemelerimizin yer aldığı bilgi notu için bkz. https://bas.legal/tr/rekabet-cezalarinda-yeni-donem-yeni-ceza-yonetmeligi-ve-ceza-kilavuzu/

[8] 26.07.2023 tarihli ve 23-34/649-218 sayılı gerekçeli karardaki söz konusu karşı oyda, Berat Uzun ile birlikte, idari para cezası matrahının Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ve Ceza Yönetmeliği’nin 3. maddesinin (f) bendindeki yıllık gayri safi gelir tanımı çerçevesinde net satışlar üzerinden hesaplanması gerektiği görüşü öne çıkarılmıştı. Ünlü, mevcut kararda da aynı metodolojik itirazı korumakta; ihlalin iş gücü piyasasına ilişkin niteliğinden hareketle çalışan maliyetlerinin ciro içindeki oranı dikkate alınarak yapılan hesaplama yöntemini istikrarlı yargı içtihadıyla bağdaştırmamaktadır.

Baş | Legal olarak uzman ve deneyimli avukatlarımızla hem ulusal hem de çok uluslu şirketlere rekabet hukuku alanında kapsamlı danışmanlık ve temsil hizmetleri sunuyoruz.

Konu hakkında detaylı bilgi almak için [email protected] adresinden Avukat Baran Baş ile iletişime geçebilirsiniz.